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警察任务构造的特征探讨

作者:鸿运手机版登陆 更新时间:2015年10月26日 21:04:51

 警察任务①是警察法学研究的一个重大原初问题,而学界对警察任务的研究开展得却很少,相关研究成果主要集中在由警察、警察权等展开的主体性研究方面,有关警察任务的成果尚不多见。由于警察任务以抽象和高度概括性的条款出现,语义的模糊性乃是造成上述研究现状的一个重要原因。而警察任务系统性整体研究的缺失,导致警察角色、警察定位、警察权、警察职业化等基本理论的研究无法深入展开以及“非警务活动”、“警察职能”、“服务行政”等概念疑惑丛生的现象。结果是,“出动警力参与非警务活动”等存在重大逻辑矛盾的语句屡见于官方文件和报端。而在警察活动的实践中,这种状况不仅令警察机关和人民警察普遍感到无所适从,更在一定程度上消解了警察权的正当性。
    研究警察任务,结构性研究具有非常重要的地位。这是因为,对于当代复杂社会治理来说,结构性研究不同于传统的文义研究、目的研究和功能研究等研究方法,注重的是各组成部分之间的关系,秉承的是系统性的整体研究思路。考虑到警察任务既存在于国家任务系统结构中又具有相对独立性,本文的研究摆脱纯粹从警察机关内部进行研究的视角,而是从国家任务系统结构的角度切入进行结构性分层研究,并试图通过剖析警察任务系统的组成部分、各组成部分之间的关系以及其与外部国家任务系统之间的关系,来揭示警察任务构造机理。
    一、域外警察机关的任务构造及其发展
    任务是任务主体与其他主体之间区分权限范围的依据,而警察任务则是一般论说警察、警察权等概念时的核心范畴。自近代以来,警察任务经历了从国家任务中分离到相对分离的发展历程。与此相适应,警察任务的构造理论也从单纯的组织任务逐步发展为主辅任务的二元构造。
    (一)特定机关的组织任务——警察任务的分离
    从历史的角度看,警察任务经历了由广泛的国家任务到特定机关任务的演变过程。警察一词,来自于希腊语Politeia。在希腊语中,“Politeia一词含义甚广,所有影响城邦居民生存福利的事务皆涉及之,包括治理城邦之技艺的整个观念。”[1]
    Politeia传入德国为Polizei,“系良好的秩序之意”,“严格说来,并不是像今日所理解的,乃是专门用来指称一个拥有固定编制、人员,并且被赋予特定任务与职权的行政机关。”[2]随着德国现代国家机制与国家理性构想的出现,Polizei“在策略上被重新加以整编,成了一种特殊的国家权力技术……一切有关人民的事务,都成了警察——无论是作为国家权力作用一环的警察机制、抑或是在知识上作为一门学问的警察学——所必须加以干涉与管制的对象。因此,凡举人民的宗教活动、道德风俗、服饰与节庆活动的管制、疾病与健康的管理、贫穷与老弱妇幼的照养、教育与劳动力的培训、到度量衡的颁布、粮食与物资的调节生产、商业的规制、乃至于城市中房屋的修缮、土地规划、道路与桥梁的整修、河川的整治以及矿物的开采等,莫不属于警察权力作用的范围。”[3]36由于风纪警察、卫生警察、文化警察等存在于完成国家任务的多个权力运作体系中,警察权干涉人民生活过甚,激起了广泛的批评浪潮,要求警察权限缩的主张被一再地提出。到1794年,这些主张获得了普鲁士通用邦法典的确认,其第2编第17章第10条规定,为了维护公共安宁、安全与秩序,以及为了防止公众及其个别成员遭受当前的危险,所因而设立之必要性机构,即是警察机关。该规定表明,警察任务已经从广泛的国家任务中分离出来并成为“理解今日警察任务的关键性指标之一”[3]37。
    在日本警察发展史上,上述发展情形同样存在。“明治统治初期,基于巩固皇权和压制自由民权运动的鸿运手机版登录需要,日本曾一度通过颁布《出版法》、《行政执行法》、《治安警察法》等法律,限制人权,扩张警察权。”[4]而今,“警察担负着保护个人生命、身体、财产安全的责任,以一切预防犯罪、打击犯罪、侦查犯罪、逮捕嫌疑人、管理交通等维护公共安全与秩序的任务为自己的职责和义务”[5]1,亦明确只将危害防止任务作为警察任务。可见,日本的警察任务已经从广泛的国家任务中分离出来,成为一个更加严密的概念。
    在法国,警察任务同样经历了从广泛的国家任务中分离的发展历程。王名扬先生在其《法国行政法》中,区分了行政警察一词的两种意义:一是执行警察任务的人员和组织,二是行政活动的某种方式和权力,并言明,前者为组织意义上的警察,后者为实质意义上的警察[6]。可见在法国行政法中,警察任务亦有组织任务与国家行政任务之区分。警察概念的学理与组织、广义与狭义、实质与形式之区隔,不仅是一种学术争议,而且还表现出历时性的特征,亦即警察任务有从广泛的国家任务中分离出来而成为特定的组织任务的趋势。
    在英美警察法上,警察任务从国家任务中的分离是以警察职业化为向度的,虽然没有大陆法系国家类似的概念争议,也没有立法模式的相应转变,但警察职业化的历程本身即是警察任务从其他国家任务中分离出来而具有专业性特征的过程。
    (二)主辅任务之二元构造——警察任务的相对分离
    警察任务从整体国家任务中分离出来成为具有专业性的事务范围,是平衡人权保障与国家任务整体实现的结果,也是权力分工的法理在具体国家组织建构方面的体现。现代国家为适应工业革命以来不断扩张的社会规模、爆炸性增长的人口和城市群所带来的复杂社会治理格局,权力分工成为复杂社会治理的必然选择。依据功能最适性的原则,分解的国家任务由各机关组织承担,而各机关组织的组织形态、隶属关系、管辖、职权、人员安排等都与组织任务相适应。从理想状态上来说,国家广设机关,各有职掌,任务界限明确的组织可以形成权利保障之完整组织体系,以共同完成国家整体任务。
    然而,一则有分工必有协作,二则组织体系在实然状况下并不可能形成权利保障毫无漏洞的体系。因而,国家整体任务的完成必然仰赖各组织之间在分工的基础上进行协作,以达成国家目标。在警察任务领域内,警察任务从国家整体任务中分离出来,虽然有助于实现人权保障的目的,但如果将其绝对化,就会危及国家整体任务的实现。为保持人权保障与国家整体任务的实现之间的平衡,这种分离就只能是一种相对意义上的分离而非绝对意义上的分离。简而言之,警察机关在完成其专门执掌的事务范围之外,还存在对其他国家机关的协助任务。如今,现代国家的警察任务已经从传统的单一任务构造发展为二元构造,以便于在人权保障的理想中关照国家整体任务的实现。
    在德国,警察任务的二元构造已经在立法上得到了确立。机关间协助义务已经成为警察机关的一项宪法义务。德国《基本法》在第35条规定,一切联邦和州的机关均应互相提供法律上和行政上的协助。根据该规定,德国的《行政程序法》第4条第1款规定,所有官署于被请求时,须相互协助。在其后的条款中,该法对具体提供协助的条件和程序进行了明确而细致的规定。而《德国联邦各邦统一警察法标准草案》第1章“任务及一般规定”之第1条(警察任务)则明确宣布:“(1)警察之任务在于防止公共安全或秩序之危害。警察在该任务范围内,亦得对犯行追缉为准备并对犯行为预防(犯行之预防性机制),并得为防止未来危害,采取准备措施。(2)唯有在无法即时获得司法保护,且非得警察之协助,无法遂行其权利或权利之施行将更为困难时,警察方有依本法维护私法上权利之责。(3)警察依本法第25条至第27条之规定,协助其他机关执行任务。(4)警察另应完成其他法规所赋予之任务。”[7]从该条款可以看出,第1款是警察机关的主要任务即防止危害任务,第2款和第3款是警察机关的辅助任务,两者的法理基础判然有别。其中,第2款为保护私权的协助义务,是对法定司法机关裁量义务的协助。第3款为协助其他机关的义务。由此,德国警察任务的主辅二元构造通过上述法律得以明确规定。
    其他国家和地区虽然大都没有通过警察法来明文规定警察机关的主辅任务,但还是有不少国家,采取警察法与一般行政组织法或行政程序法配套规定的立法构造方式来确立警察机关的辅助任务。如韩国《警察法》在第3条规定了警察任务:“警察的任务是保护国民的人身和财产安全,预防、镇压和侦查违法犯罪活动,搜集治安情报,维护交通秩序以及其他公共治安秩序。”[5]60但是其《行政程序法》第8条第1款则规定了协助任务及具体适用范围:“行政机关,有下列各款所列情形之一时,得请求其他行政机关予以行政协助。(1)依法律上之理由,单独执行职务有困难时。(2)因人员、设备不足等事实上之理由,单独执行职务有困难时。(3)需要得到其他行政机关所属专门机关之协助时。(4)其他行政机关所管理之文书、统计资料等行政资料为执行职务所必要时。(5)其他行政机关予以协助处理,将显著地有效率且经济时。”[8]
    二、我国警察任务与其他机关任务的混同及其缺陷
    从警察任务构造的发展历程可以看出,警察任务和其他国家任务由混同到分离、再到相对分离的过程,是警察任务在国家任务系统中的定位逐渐清晰的过程,也是对警察任务的认识更趋理性化的过程。由于权力分工原则首先体现于宪法,其基本的出发点在于对权力可能被滥用的警惕,是国家任务得以正常实现的基础;而分工之上的协作,则是作为“一个多元化行政之协调、统御问题的上位概念”[9]。因此,警察任务与其他国家任务的区分是警察任务构造得以形成的基础;而分工之上的协作虽是国家机关协同实现国家任务的必然要求,但分工与协作的主辅关系才是警察任务构造得以健康发展的关键。
    从我国的情况看,对警察任务的规定主要体现在《警察法》中,这也是区分警察任务与其他机关任务的重要标准。《警察法》第2条规定:“人民警察的任务是维护国家安全,维护社会治安秩序,保护公民的人身安全、人身自由和合法财产,保护公共财产,预防、制止和惩治违法犯罪活动。”可以看出,其中国家安全、社会治安秩序,公共财产等均为不确定法律概念,具有高度的抽象性。若对此条款进行文义解释,会发现市场交易秩序、公平竞争秩序等也会涉及国家安全和治安秩序,因此,如果国家机关以维持社会公共安宁秩序为目的的活动,都可认为是警察任务,那么我国警察机关的工作范围不啻遍及所有行政领域,且几乎可以全然代替政府了。可见,依靠纯粹的文义解释对于厘定警察任务范围尚有难度。而且,就文本来看,我国的警察任务规定相对于其他国家的警察任务规定②,差别并不太大。因此,需要将视角转换到明晰警察任务的外部边界,来进一步廓清警察任务的范围。
    然而,尽管我国宪法也确定了权力分工的体制,但是在国家组织或国家机关的具体权限划分上,却依然显得不够明确,在行政权内部分工问题上尤为明显。国务院组织法规定得极为简单,地方政府组织法则和地方人民代表大会组织法合二为一,内容更为欠缺,细化的组织法制基本都不存在。因此,国家总体上形成一种地方服从中央、机关服从政府的整体性服从体制。在这个体制中,上级机关、地方政府经常出于整体性的考虑,抹杀组织间的分工原则,而是经由对人、财、物的整体控制权任意决定组织事务。正是出于这种整体性的考虑,公安机关往往被安排出现在土地征用、城市拆迁、整治市容卫生、执行计划生育政策等各种场合。可见,我国的警察任务在外部边界上与其他行政任务之间的区分并不清晰,仍表现为一种混同的模式。
    正因为如此,国内学界和实务界对“非警务活动”屡有探讨,希冀通过将警察机关参与其他行政机关事务这一类活动从警务活动中排除出去,以应对警察机关疲于应付的困境。然而这样一来,如果警察机关完全不参与此类活动,则不符合国家机关之间相互协作、共同完成国家任务的法理;如果调用警力参与此类活动,就会面临动用警察权的正当性的质疑。这一两难困境迫使实务中只能强调“凡调用警力参与非警务活动,必须逐级上报、严格审批”[10]的慎用警力原则,然而,“调用警力参与非警务活动”的语句本身反倒使逻辑矛盾进一步彰显,不仅不能从根本上解决问题,而且也不利于法治政府目标的实现。
    可见,我国目前分工不明确的整体性警察任务容易引发公安机关越俎代庖、迷失自身定位的尴尬局面,警察任务确实应该从国家任务中分离出来。目前警察机关经常参与一些行政联合执法活动,已显示出特定的警察任务与其他行政机关任务之间既分工又协作的关系。但是联合本身显示的是一种并列关系,表面上为共同参与其他行政机关事务,实质上警察权特有的高权性特征依然成为最重要的威慑力量。因此,我国目前在协作领域不强调警察机关的次要角色和辅助地位,不强调警察任务的主辅构造,实际上已经造成了警察机关过多参与一般行政事务并在其中扮演主要角色的局面,客观上导致了警民矛盾激化,警察权威下降的后果。
    当然,尽管我国警察任务主要体现的是整体性和混同性的特点,但是从我国目前的立法来看,一些单行法律、法规中已经对警察机关的协助义务做了规定,体现出一定的区分警察主辅任务的趋势。如《传染病防治法》第39条第2款规定:“拒绝隔离治疗或者隔离期未满擅自脱离隔离治疗的,可以由公安机关协助医疗机构采取强制隔离治疗措施。”《放射事故管理规定》第5条第1款规定:“卫生行政部门负责调查处理人体受到超剂量照射的放射事故,公安机关协助调查。”但是,由于这些条款的数量较少,针对的是某些具体事务,因此涵盖面很有限,尚不能认为是从整体上区分了警察主辅任务、确立了警察任务的主辅二元构造。因此,警察任务的二元构造有待于立法的进一步明确和总体建构。
    三、我国警察任务的重构与制度建设方向
    从以上的分析可以看出,我国警察任务同时面临着边界不明确与结构不清晰两个难题,这种混同的一元结构使警察权的动用实质上处于无序状态,难以形成实现警察任务与国家行政任务的有效分离。因此,对于我国警察任务必须进行结构性的改造。
    (一)通过《警察法》确立警察任务主辅二元构造
    如前所述,相对于协作原则,权力分工原则是第一性的原则,对协作的强调并不意味着可以通过变相扩张自身权限来篡改分权的基础而最终走向权力的集中化。因此,机关、组织之间的协助义务只能是组织的辅助任务。所以,基于分工的警察任务构成主要的警察任务,而基于协作的警察任务则构成辅助的警察任务,两者存在地位上的差异。
    从各国立法例来看,警察任务的主辅二元构造可以直接明确规定于警察法中,也可以通过一般行政程序法的规定与警察法共同完成。对于我国来说,行政组织法对国家行政机关任务配置有明确的规定是明确警察任务的必要前提,行政程序法对于协助的规定不仅可以关照到协助任务,同时具体的程序构建还对辅助任务的实现提出了具体的方法,因此二者均为必要。但是,在警察法的警察任务条款中明确主要警察任务与辅助警察任务,则更是对警察任务与国家任务边界的专门规定。这种结构性的规定对于解释警察职权等下位概念,处理警察机关与其他国家机关之间的关系有原则性的指导作用,对于明确警察机关在各类事务中的角色和地位也具有现实意义。因此通过修改《警察法》确立警察任务主辅二元构造不失为一种比较好的选择。
    1.主要警察任务
    主要的警察任务条款是《警察法》对警察主要任务的集中阐明。从各国立法与我国实践来看,主要的警察任务均可化约为“防止公共性危害”的任务:其一,公共性,即与公共秩序及社会安全有关的事务;其二,危害为对公民正常的生活利益造成减损或对公共安全与公共秩序造成损害;其三,既然为防止危害,那么主要侧重于可预料的、可见的危害即将发生,或已经发生之危害的制止与排除。需要说明的是,一般性犯罪预防或危害预防,如果不涉及对公民权利的干涉,如宣传指导工作,那么在警察法上没有规定的必要。如果涉及对公民权利的干涉,则必须根据法律的明确规定和个案的具体事实进行决定,并且也不能构成警察任务的主流。
    当然,为适应变动不居的社会现实,该条款由不确定法律概念构成仍为维护法律的稳定性与灵活性所不可避免,其涵义的明确但仍有待于个案具体现实的考量。故此,从警察任务构造的角度着眼,任务条款涵义的明确,关键在于任务条款效力的明确:
    首先,主要的警察任务条款其意义主要在于向外的效力,亦即是明确了其与其他国家机关权限分工的界限。其主要功能有如下四个方面:一是在警察机关与其他国家机关关系上,得以使警察任务明确化;二是为达成警察任务,警察可以采取必要的措施;三是如果警察没有为完成任务而采取必要的措施,即构成警察不作为,警察将被追究责任;四是除法令另有规定外,警察不得从事其任务以外的活动。
    其次,在对内的效力上,警察主要任务条款构成警察职权的正当性依据。正是根据警察法第2条的规定,我国警察法在第二章职权部分从警察机关的职责和警察权行使方式两个角度对维护安全和秩序的主要任务进行了规定。其在第6条规定了公安机关的职权,第18条规定了国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察依照有关法律、行政法规的规定履行职权的原则,该两条款是对警察机关职权的具体规定。其中第6条对公安机关职权的规定尤为详尽,列举了公安机关预防、制止和侦查违法犯罪活动;维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为;维护交通安全和交通秩序,处理交通事故等十三项职权,并在第十四项规定了概括条款。这是根据警察任务条款对警察机关职权的静态规定。第7条到第17条则规定了公安机关治安行政处罚、交通管制、约束等警察权动态的行使方式。因此,第二章的规定是从微观角度对警察任务的具体事务范围进行分解规定,同时对规范公安机关行使这些职权的方式作规定,是对警察任务的详细阐述,是国家任务之于警察任务的“再分工”条款。
    当然,需要注意的是,由于不符合依法行政中法律保留所内含的明确性原则的要求,主要的警察任务条款一般不具有导出无特别法律规定的警察职权的功能③。因此,具体警察权的发动,必须遵循警察法和其他法律法规关于警察职权和警察职权行使条件、手段的具体规定。那么,就职权而言,《警察法》所规定的“预防、制止和侦查违法犯罪”等活动就必须具备危险具体明确、可预见危害的个案条件,才可以确定行使警察权及采取相关措施。如此,便可以发现,由于警察主要任务与辅助任务的正当性依据不同,警察辅助任务的存在并不可以成为行使警察职权的依据,而是必须另有法律的明确规定。也就是说,警察主要任务条款是规定警察职权的法律依据,而警察辅助任务条款并不能推导出警察职权,关于警察职权行使的具体条件并不可以当然适用于警察机关完成辅助任务中。
    2.辅助警察任务
    宪法规定的权力分工原则无论在行政权体系之外还是在行政权体系之内都是通行准则,因此,并不能因为警察机关承担防止公共性危害的任务,便认为警察机关包揽了所有防止危害的国家权力。否则便有整体公共权力警察化之虞,会导致隐含在警察权本身维护秩序与人权保障价值之间的冲突激化。事实上,其他行政机关也承担着维护某个方面社会秩序的职能,如工商部门维护的是市场经济的竞争秩序,土管部门维护的是土地资源有序的开发和利用,城建部门维护的是城市建设的有序进行,其与警察机关在维护秩序任务上的分野是不争的事实。因此,必须注意到的是,警察机关在协助其他行政机关事务时,其所完成的并非是传统意义上的警察任务,而是其他行政机关的事务。正因为并非其任务,所以警察机关只能居于辅助地位④。
    但是,基于警察权的高权性,即使为辅助任务,也必须对警察机关参与此类事务的限制条件进行阐明,以防止警察机关以辅助为名行主要角色之实。首先,其他国家机关应该先行履行其行政任务,警察机关只是协助其他行政机关完成行政任务,而非完成警察行政任务。其次,其他行政机关履行职责遭遇障碍。其他行政机关在履行职责时,必须在采用了适当的沟通方式,与相对人进行了交谈、商议、沟通与交流,采取了相关的措施后,仍然没有推动职责履行的,或没有完成其本身任务的,才可能有请求协助的必要。再次,该障碍必须非警力不可排除。障碍的排除有多种渠道的,可以先行选择对公民权利影响比较小的方式。只有必须警察机关协助方能予以排除的场合,才可以请求警察提供职务协助。最后,警察机关只提供协助,不承担主要角色⑤。警察提供的协助也以排除障碍为限,不能过度。
    当然,此处必须注意警察机关辅助任务与主要任务之间的转换。其他行政事务如果引发社会秩序或社会安全的危急情况,则警察机关在职责范围内必须予以排除。因此,主要任务与辅助任务在此的区隔可能并不明显。但是,必须要严守警察职权动用的法定条件,只有符合法定条件的,才可以认为警察机关履行的是其主要任务。要坚持警察救济最后性原则,避免过早地或预防性地介入其他行政事务,特别是有可能动用强制权的场合。尤其要防止以维护社会秩序为由,在危害尚未发生时,过早介入相关行政事务。同时,警察机关在完成辅助任务时,所能采取的方式、手段,也不能全然套用行使警察职权的条件和手段,而是必须另有法律的明确规定。
    (二)相关制度建构方向
    警察任务构造的明确,最终有赖于制度建设的推动。因此,需要从以下两个方面来进行制度建设:
    1.明确警察职权行使的程序和内容
    由于我国现行警察法关于警察任务的规定采用的是混同模式,因此在警察职权的规定中并没有明确其职权据以产生的根据,在区分主要警察任务与辅助警察任务的前提下,主要任务条款是警察职权条款的立法依据就必须加以明确规定。同时,现行警察法关于警察职权的规定仍然比较抽象,因此仍有继续细化规定的必要,特别是职权行使方法和程序要进行进一步规定。
    2.建构警察行政协助制度
    明确警察机关的辅助任务,仍然不能全然预防警察机关以危险、秩序、安全等不确定法律概念过多干预行政事务,以警察权的高权性对人民权利造成侵害。因此,问题的症结并不在于警察机关是否应该介入此类事务,而应是警察机关应当如何介入此类事务。故此,警察行政协助制度的构建至为重要。
    我国目前在单行法律法规中已可窥见对警察行政协助的规定,但是详细的制度规定尚属空白。从警察权运作的角度来看,在明确警察协助为辅助任务的前提下,具体的警察行政协助制度应从以下六个方面进行建构:
    第一,明确警察行政协助的立法依据。警察行政协助的立法依据在于辅助警察任务的确立。其具体的立法方式可以在警察法任务条款中,明确指明根据警察法中的协助规定,协助其他机关执行任务。其主要目的在于切断混同模式下警察职权的行使与履行警察辅助任务之间的关系,使警察辅助任务的履行限定于特定的条件、方式和手段,而非一般警察职权。
    第二,明确警察行政协助范围的限制性条件。此处关涉是否滥用警察权的关键,因此应将提供协助的前提设定为其他行政机关出现职务障碍,并且该职务障碍必须非警力不能排除。只有当行政机关在履行职务中遇非警察介入不能排除的障碍时,方可提请警察行政协助,亦即“穷尽一切手段在先”原则。
    第三,必须有其他行政机关的请求,同时应对请求的时机加以规定,以防止警察机关主动或提前介入行政事务。
    第四,明确规定请求协助的具体程序。这是警察行政协助制度的主轴,而且即使对于有上级干涉过多的事项,亦可以程序的形式理性加以疏导。主要有四个方面:一是于合理期限内提出,二是必须书面请求,三是必须书面答复,四是对撤销情形的规定。
    第五,警察行政协助可以采用的手段和方法。关于警察行政协助可以采用的手段和方法,尤其需要特别规定的是限制人身自由的手段和方法:第一,限制人身自由的决定权需要加以收缩,并非基于一般警察裁量权均可进行决定;第二,限定协助时所可以采用的限制人身自由的方法和期限,如只可以采取盘问与继续盘问措施等。
    第六,责任的分担。在警察行政协助问题上,分清各方的法律责任对各方正确行使权力有着非常重要的意义,特别是警察机关被要求提供强制执行协助,而协助行为又构成直接对行政相对人权益有影响的独立的具体行政行为时,此时的责任分担应采用决策权与执行权分离的原则⑥。
    关于警察任务的研究可以从多个层面来进行与开展,比如从打击犯罪与服务人民的角度来分析警察任务的内容,或从警察任务民营化的角度解析国家保留的警察任务与任意性的警察任务等,本文的结构性研究只是其中的一个层面。而且,警察任务与其他国家机关任务的明确区分仍然有赖于进一步打破整体性行政管理格局、行政组织法与行政程序法的制定等外部环境的变化。当然,对处于社会转型期的当下社会来说,警察任务主辅二元结构的廓清对于警察专业任务的明确和督促一般行政机关增强其行政能力不啻为一条有益的路径,对警察权正当性的维护也有重要的现实意义。
    注释:
    ①举凡国家任务、行政任务等概念,指的是国家或国家行政机关所承担的事务范围。对于警察任务来说,指的是警察机关的事务范围。
    ②如日本警察法第2条第1款规定:“警察担负着保护个人生命、身体、财产安全的责任,以一切预防犯罪、打击犯罪、侦查犯罪、逮捕嫌疑人、管理交通等维护公共安全与秩序的任务为自己的职责和义务。”韩国警察法第3条亦规定了警察任务:“警察的任务是保护国民的人身和财产安全,预防、镇压和侦查违法犯罪活动,搜集治安情报,维护交通秩序以及其他公共治安秩序。”芬兰警察法第1条则规定:“警察的责任是保持法律的尊严和社会的稳定、维护公共秩序和安全、预防和调查犯罪,并把罪犯送交司法部门起诉和量刑。”参见刘伯祥.外国警察法[M].北京:中国法制出版社,2007:1、60、663.
    ③通过解释从任务规范导出权能的意图在法制形成初期有很多。以德国的情况而言,1794年普鲁士一般邦法第2章第7节第10条规定:“为维持公共的稳定、安全及秩序,消除公共团体或其构成员所发生的危险,可以采取必要的措施及警察的职务”,将具有任务规范性质的该条文解释成当时警察权发动的补充性授权条款。但是,随着法治国原则的发展,任务规范与权能规范尽管仍被认为是“目的与手段的关系”,权能的规定反映了任务的内容,但原则上却不能相反地从任务规定中导出权限。参见[韩]金东熙.行政法Ⅱ(第9版)[M].赵峰,译.北京:中国人民大学出版社,2008:152及该页注4;并李震山.行政法意义下之法律明确性原则[J].月旦法学杂志,2000,57:14-15.
    ④如此,便可以理解台湾地区曾于其“警察法实施细则”第2条中对于警察职务协助的规定:“本法第二条规定之警察任务,区分如下:一、依法维持公共秩序,保护社会安全,防止一切危害,为警察之主要任务。二、依法促进人民福利,为警察之辅助任务。前项第二款之辅助任务,指协助一般行政机关,推行一般行政而言,其协助并应以遇有障碍,非警察协助不足以排除,或因障碍而有妨害安宁秩序时为限。”其将协助一般行政机关的任务,置于依法促进人民福利项下,而非防止危害项下,在于强调其他行政机关有在自身职权范围内依靠自身执法能力履行其一般行政任务的职责,不能以防止危害为由,任意推诿于警察机关。只有在其它行政机关履行自身义务遇到障碍的情况下,才可以提请由警察机关协助其履行职责。从这个意义上说,警察机关所垄断的毋宁说是防止危害的任务,不如说垄断的是动用高度强制权达成国家任务的手段。因此,台湾“警察法实施细则”第2条辅助任务为行政协助之条款,在其“行政程序法”和“行政执法法”对行政协助作了一般规定之后,便告撤销。
    ⑤因此,在符合上述条件时,警察机关参与其他行政机关事项,不应被全然理解为“非”警务活动,而应理解为“辅”警务活动。
    ⑥警察行政协助的具体制度建构,可参见余湘青.警察行政协助的困境与出路[J].行政法学研究,2008(2);余湘青.对公安机关参与行政联合执法的理性思考[J].中国行政管理,2008(9);余湘青.论警察行政协助[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2009(3).